（来源（yuán）：经济观察（chá）报）

一项（xiàng）影响中国（guó）货运（yùn）结构的政策正在不断（duàn）推进中，它力图扭转早在（zài）2008年，甚至更早以前形成的公（gōng）路与铁路运输比例失衡的问题（tí）。

7月2日，国务院新闻办公（gōng）室召开国务（wù）院政策例（lì）行吹风会。交通运输部副部长刘小明在（zài）会上抛出了一个庞大的货运结构调整计划：三（sān）年后，中国将实现全国铁路货运量（liàng）较2017年增加11亿吨，水路（lù）货运（yùn）量（liàng）较2017年增加5亿吨，沿海（hǎi）港口大宗货（huò）物公路运输量减少4.4亿吨的目标。

仅仅一（yī）天后，即7月（yuè）3日，国务（wù）院（yuàn）公开发布《打赢蓝天保卫战（zhàn）三年行动计划》，其（qí）中（zhōng）对中国运输结构调整（zhěng）的目标进行了更细致的拆解（jiě）：2018年年底前，沿海（hǎi）主要港口（kǒu）和唐山港、黄骅（huá）港的煤炭集港改由铁路或水（shuǐ）路运输；2020年采暖季前，沿海（hǎi）主要港口（kǒu）以及唐山（shān）港、黄骅（huá）港（gǎng）的矿石、焦炭等大宗货物原（yuán）则上主（zhǔ）要改由铁路或水路运输。

这一从大气污（wū）染治（zhì）理为出（chū）发点（diǎn），以港（gǎng）口集（jí）疏港（gǎng）运输方（fāng）式为着力点，意图将一部分（fèn）大宗商品运输由公路转为铁路（lù）的政策被称（chēng）为“公转铁”。

必（bì）然（rán）趋势

2017年，人们已经在天津港见（jiàn）识（shí）到该（gāi）政策的力度。当年4月天津港禁止汽运煤集港，此后柴油车，甚（shèn）至LNG（天然气）卡（kǎ）车均（jun1）被禁止入港（gǎng）进行煤（méi）炭运输。

一位天津港相关人士对经（jīng）济观察（chá）报表示，在这一（yī）政策（cè）落地后，大批相关货物开始向京津冀地区其它港口转移（yí）。但按照《行动计划》所列出的时间表，2018年年底后，这种转（zhuǎn）移将会越（yuè）加困（kùn）难。

这项政策背后隐藏着（zhe）一（yī）个巨大的命题（tí）：中国货（huò）运结构的调整（zhěng）。北京交通大学（xué）交通运输学院副（fù）教授张晓东对（duì）经济（jì）观察报表示，改革开放后（hòu），铁路（lù）货物周转量（liàng）呈波动性下（xià）降，是公路市场化（huà）改革、技术进步和向现代物流转型的综合（hé）作用，而2008开（kāi）始的大（dà）规模基建投资则加（jiā）速了（le）这（zhè）一进程（chéng）。

另（lìng）一位研（yán）究者，北京交通大（dà）学经济管理学院教授赵坚则为经济观察报提供了一（yī）组数（shù）据，中国铁路货（huò）运周（zhōu）转量占市场份额大约20%左右，美国则为40%多。在赵坚看来，从货（huò）物运输结构角（jiǎo）度考量，增加铁路货运，推动货物从公路流向铁（tiě）路是必然趋势。

这一现象出现的原因是复杂的，但是铁路货运运力（lì）不足是其中之一。短板能否在短时（shí）间内补足依然是个（gè）问题，一些港口人士（shì）已经表现出担忧——中国一些港口公路运输占比超过（guò）4成，短时间内铁（tiě）路运力能否负担如此大量（liàng）的货物运输需求转移？“毫无疑（yí）问（wèn），达（dá）成三年目标的难度（dù）是（shì）巨大的”，张（zhāng）晓东对经济（jì）观察报表示。

胡子（zǐ）物流集团董事（shì）长李（lǐ）乃龙敏锐察觉到了“公转（zhuǎn）铁（tiě）”大潮袭来的信号，在不到一（yī）个月的时间内，李（lǐ）乃龙（lóng）发现国务院以及多（duō）个（gè）部委针对“公转铁”、“运输结构（gòu）调整”的四（sì）次发声，由此，他认定“公转铁”已（yǐ）经（jīng）是必然的趋势。

胡子（zǐ）物流集团（tuán）位于河北唐山市，在这里（lǐ）有中国北方重要的港口之一唐山港。2017年，包（bāo）括京唐（táng）港区、曹妃甸港区两个港（gǎng）区，唐山港共计完成货物吞吐（tǔ）量5.7亿吨，其中（zhōng）煤炭吞吐量（liàng）1.77亿（yì）吨，矿石吞吐量（liàng）2.47亿吨。

唐山（shān）港是继天津港（gǎng）后第二个（gè）对“公转铁（tiě）”采取强力（lì）措施的港口（kǒu），在2017年8月，唐山市政府发布了《关于停止唐山（shān）港煤炭汽运集（jí）疏港（gǎng）的通知》，通知中要求（qiú）8月（yuè）15日起，唐山港全面停止（zhǐ）接收煤炭（tàn）汽车集港运输（shū），从9月（yuè）30日起，唐（táng）山港也将（jiāng）全（quán）面停止煤炭汽车疏港运输。

李乃龙对经济观察报表示，目前柴（chái）油车已经无（wú）法（fǎ）进入（rù）港区进行煤炭集疏港，只能用LNG（天然（rán）气）卡车进行运输。同（tóng）时，矿粉的公路运输也进入了监管（guǎn）的（de）范围（wéi），尽管还未采用禁止入港这样强力（lì）的措施（shī）。

在目（mù）前的阶段，LNG卡（kǎ）车运输的成（chéng）本还要低于传统柴油车的（de）成本，但（dàn）是由于天然气（qì）价格具（jù）有较大的（de）季节波动性，下半（bàn）年天（tiān）然气的（de）价（jià）格（gé）有可（kě）能出现较（jiào）大幅度的（de）上涨。

胡子物流集团此前是一家第（dì）三方公路运输企业，从2014年起，这家（jiā）公司开（kāi）始（shǐ）向（xiàng）车货匹配、无车承运（yùn）人方向转型，目前（qián）平台内有（yǒu）超过1万家会员（yuán）和车辆。察觉到政策（cè）的力度后，李乃龙开（kāi）始引导平台内的会员（yuán）不再添置新的柴油（yóu）车，而是（shì）向LNG、新能源车辆方向进行投入（rù）。

李乃龙认（rèn）为中（zhōng）国公路货（huò）运占比过（guò）高的问题（tí）必然会被转变，再进（jìn）行柴油车投（tóu）入没有出路。

这（zhè）种货（huò）物从（cóng）公路（lù）转向铁路（lù）的进程正在沿海多个港（gǎng）口蔓延，一（yī）位连（lián）云港相（xiàng）关人士向经济（jì）观察报提供（gòng）了一组（zǔ）数据，在（zài）今年上半年，连云港铁路集（jí）疏港所（suǒ）占比重较2017年（nián）已经增加（jiā）了15%左右。

按照该人（rén）士的介绍，这种增长的原因来（lái）自于（yú）多个（gè）方面，不仅（jǐn）包（bāo）括中长距离货（huò）物的自然增长，也包括（kuò）铁路、港口对“公转（zhuǎn）铁（tiě）”政策的（de）不断推动（dòng）。

比如，此（cǐ）前由连云港运往徐州的货物大部分采用公路运输，但是目前由于上海铁路局采用了（le）政策引导的形式（shì），让至徐（xú）州的（de）大部（bù）分（fèn）货物（wù）转向了（le）铁路运输。

天（tiān）津港样板

在整个“公转铁（tiě）”政策成型的（de）过程中，天津港是一个重要节点，同（tóng）时（shí）也是采（cǎi）取措（cuò）施力（lì）度最强的（de）港口。

2016年12月至2017年（nián）年初，突然袭来的重（chóng）度污染天气让各级政（zhèng）府启动（dòng）了一系（xì）列环保应急措施，其中天津市（shì）采取（qǔ）的一（yī）项（xiàng）措施即为暂（zàn）停天津（jīn）港的（de）各（gè）项货运业务，最初这一措施执行期为一周左右，此后又根据污（wū）染状况再次（cì）执行（háng）。

张晓东对经济观察报表示，这一针对港口货（huò）运的临时措（cuò）施让政策制定（dìng）者察觉到港口物（wù）流（liú）管理（lǐ）对于大气污染治理的重（chóng）要（yào）作用。

中国（guó）港口货（huò）车集疏港多采用柴油车，这种车辆的污染物（wù）排放（fàng）大约为铁路的7-10倍（bèi）左右（yòu）。2018年5月（yuè），北京市环保局公布了（le）新一轮污染源解（jiě）析结果，结果显示北京市全年（nián）PM2.5主要来源中本地排放占三分之二，现（xiàn）阶段（duàn）本地排（pái）放贡献中，移动源贡献率（lǜ）位列首位，而在移动源中在京行驶的柴油车贡献（xiàn）最大。

赵坚对经济观（guān）察报表示：“公转铁政策推动的基本逻（luó）辑还是为了环保考虑，目（mù）前在京（jīng）津冀区域移动污（wū）染源（yuán）排放已经成为造成PM2.5污染的主要原因，推动“公（gōng）转铁”将会（huì）有效降低（dī）大气（qì）污染”。

在天津港临时（shí）措施采取（qǔ）一（yī）个（gè）月后，即2017年2月，原环（huán）保部（bù）、发改委等多个部门便公布了《京津冀及周边（biān）地区（qū）2017年大（dà）气污染防治工作方案》，该方案要求（qiú）天津港在该年7月底（dǐ）前不再接收柴油货（huò）车（chē）运（yùn）输的集港煤炭。9月底前（qián），天津、河北及环渤（bó）海所有集疏港煤炭主（zhǔ）要由（yóu）铁路运输，禁止环渤海港口接收柴（chái）油（yóu）货车运输的集疏港（gǎng）煤炭。

上述天（tiān）津港人士对经济观察（chá）报表示，天津市（shì）对（duì）于这一政策执行力度很（hěn）强，实际上（shàng）提（tí）前达（dá）成（chéng）了方案（àn）的要求，在4月底包括LNG在内的（de）货运车辆（liàng）就已经被禁止进入天（tiān）津港进行集疏港运输。

吞（tūn）吐量骤降（jiàng）

天津（jīn）港的严厉措施落地已经超（chāo）过1年，这一措施的影响还在（zài）不断释放。上述天津港人士对经济（jì）观察报表示，今年上（shàng）半年天津港煤炭及相关制品吞吐量（liàng）相较于2017年同期下滑了20%左右。

按照天津港2017年年（nián）报显（xiǎn）示，2017年天津港煤炭及制品吞（tūn）吐量同（tóng）比下滑30.15%。年（nián）报信息显示（shì），天津港于2017年4月底停止接收公路运输煤炭，集（jí）疏港煤炭全（quán）部由铁路运输，这（zhè）种下滑是由于“受货源发（fā）货地（dì）和天津港铁路疏运（yùn）条（tiáo）件、能力以及铁路发（fā）运量的限（xiàn）制（zhì）”。

铁（tiě）路（lù）运力（lì）正在成为“公（gōng）转铁”大策（cè）中（zhōng）一个绕不开的节点（diǎn）。

上述连云港（gǎng）人士为（wéi）经济观察报（bào）提供了一组数据，连云港（gǎng）铁路装车量在2008年后曾（céng）经最高（gāo）峰达到日装（zhuāng）车近3000车，而目前（qián）日均装车量大约（yuē）为1800车，大（dà）约为11万吨（dūn），而按照2017年（nián）连（lián）云港（gǎng）年（nián）吞吐量2.28亿吨计算，日（rì）均吞吐量约为60万吨，两者（zhě）还存在较大的差距。“这只（zhī）是一个粗略（luè）的（de）测算。连（lián）云港的运输配比大约是公（gōng）路40%、铁路（lù）30%、水路30%。如果按照目（mù）前的铁路运输能（néng）力，很难完全负担（dān）“公转铁（tiě）”的任务。”该人（rén）士（shì）对经（jīng）济观察报（bào）表（biǎo）示。

由（yóu）于陇海线（xiàn）的存在，连云港是（shì）中国铁路（lù）运（yùn）力（lì）较为充分的港口之一，其（qí）他港口的情况可能更为紧迫。上（shàng）述天津港人士对经济观察报（bào）表（biǎo）示（shì），由于没有干线铁路接通，天津港的铁路运力占（zhàn）比尚不足（zú）30%。目前天（tiān）津港也（yě）正（zhèng）在推动一系列铁路配套设施的建（jiàn）设——一些中国港口在建立之初（chū），就是围（wéi）绕公路运输主导的思路进（jìn）行（háng）基础设（shè）施（shī）建（jiàn）设的，这也意味着这些港（gǎng）口（kǒu）需（xū）要重新转换思路。

不仅（jǐn）仅是港（gǎng）口方面的（de）运输需求（qiú），如果要减少（shǎo）成本——如果铁路无法直（zhí）通部分大型钢（gāng）铁企业，“公转铁”后这（zhè）些企业将面临铁路到厂区的二次装卸问题——一（yī）些（xiē）大（dà）型（xíng）企（qǐ）业也（yě）必须要重新考虑铁（tiě）路接入厂区的计划。

制约铁路运力的因素主要来自两个方面，一方面是基础设施（shī）建设，即在港口铁路规划之初的运（yùn）力设计情况；另一方面（miàn）则指向了铁路总公司，一位（wèi）港口（kǒu）人士对经济观（guān）察报表示，在既定的线路上，能够有多大（dà）的运力最后还（hái）得取决于铁路总公司、地方铁路部门能够给安排（pái）多（duō）少车辆。

种种的难题，最终都将摆在中国铁路总（zǒng）公司的面前（qián）。

运力提升计（jì）划

在（zài）最近的一（yī）段时间，中国铁路设计集（jí）团变（biàn）得格外繁忙（máng）。

作为铁路总公司旗（qí）下唯一直属（shǔ）管理的国家综合甲级勘察设计企（qǐ）业集团，中（zhōng）国铁（tiě）路（lù）设计集（jí）团从今年年初开（kāi）始陆续参与到唐山港区的整体疏港（gǎng）设计、丹东港、大连港等（děng）“公转铁”运输方案的前期规划和研究等多个港口项目（mù）中。

这仅仅是铁路部门为“公转铁”所做的（de）准备之一，多个地（dì）方铁路公（gōng）司均在为（wéi）提升铁路运力（lì），推动“公转铁”寻找合适的方式。

北京铁路局集团（tuán）公司北京（jīng）货运中心（xīn）市（shì）场营销负责人张书生对经济观察报表示，今年6月（yuè）北京货运中心开通了滦县东（dōng）、承德-大红门的建筑砂（shā）石骨料班列，目前隔日开行一列；下（xià）一步将会从确（què）保集装箱数量和集（jí）装箱专用（yòng）平车上加大力度，为（wéi）推（tuī）动管区内砂（shā）石运输向铁路转移提供运力支撑。未来（lái）还将继续（xù）对接（jiē）运（yùn）输需求，分点（diǎn）建立砂石料储（chǔ）运发送基地（dì）、卸车基（jī）地（dì），推动货场（chǎng）更新改造，加强配备装卸（xiè）车设（shè）备。

在《打赢蓝天保（bǎo）卫战三（sān）年行动计划》向公众（zhòng）发布一天之后，即7月4日，铁（tiě）路（lù）总（zǒng）公（gōng）司官网（wǎng）披（pī）露了《2018-2020年货运增量行动（dòng）方案（àn）》，这（zhè）份方案（àn）试（shì）图为（wéi）三年后全国铁（tiě）路货运增（zēng）长30%的目标提供支撑——按照铁总官网披露的信息，为落实铁（tiě）路货（huò）运增（zēng）量三（sān）年（nián）行动（dòng）方案，铁路总公司制定了详细（xì）的（de）时间表、路线（xiàn）图和配（pèi）套措（cuò）施，确保货运增量和（hé）运（yùn）输结构（gòu）调整目标（biāo）如期实现。

这一（yī）方案（àn）涉及了（le）运输能力提升、物流（liú）成本降低、产品供给（gěi）优（yōu）化三个方（fāng）面，其中涵盖（gài）了对既有（yǒu）线路（lù）运力挖（wā）掘（jué），也包括了（le）扩大万（wàn）吨重（chóng）载列车的开行（háng）范围及（jí）加（jiā）大（dà）了对货车的购（gòu）置。

按照方案，2020年蒙西（xī）至华（huá）中铁路投产后，中（zhōng）国（guó）将（jiāng）拥（yōng）有大秦、唐呼、瓦日、蒙华等4条万吨（dūn）重载铁路通道。

无论如何，这依（yī）然是一（yī）个艰难的工（gōng）程。“长期以来，中国在铁路（lù）货运上的投入都（dōu）是不足的，现在是在（zài）补功课（kè）”，张晓东（dōng）对经济（jì）观察报表（biǎo）示。

2008年以前（qián），中国基（jī）建投资（zī）倾斜于高速（sù）公路，2008年以（yǐ）后（hòu）铁路投（tóu）资快速攀升，但主要集中（zhōng）于高铁（tiě），按照张晓东（dōng）的测算，每年（nián）在（zài）货运上的投入可（kě）能（néng）不（bú）足总投（tóu）资量的10%。

多种社会层面的考量（liàng）又让“客转货”——停止一（yī）部分（fèn）普通线路（lù）的（de）客运功能（néng），转为以货运为主——的进程（chéng）推（tuī）进缓慢。

这种长期欠账能否在短期补上，还（hái）是个问题。尽管从（cóng）2008年开始，张晓东就一直在提（tí）倡推（tuī）动中国货运（yùn）结构的改变，但是（shì）目前三年内（nèi）完成“公转铁”的计划依然让张晓东觉得（dé）有点“太急了（le）”。

一（yī）些港口正在推动新的方案以应（yīng）对可能出现的运力不足（zú）。上（shàng）述天津港人士对经济观察（chá）报表示，目前（qián）天津港正在推动一个无（wú）人驾驶新能源（yuán）货车（chē）项目（mù），与其（qí）他（tā）港口的自动化车（chē）辆不同的是，这项（xiàng）目不仅（jǐn）仅希望解决港区内的货物运（yùn）输，还希望解决从天津港至北京周边的货物运输问题，按（àn）照目（mù）前的测（cè）算，如果量产后（hòu），车辆的（de）成（chéng）本有（yǒu）可能（néng）压（yā）缩至（zhì）100多万元。

改变一定会（huì）发生

“公转铁（tiě）”的直（zhí）接政策意图指向了大气污染的治理，但是隐藏在这一政策（cè）背（bèi）后的（de）是数十年来中国货运结构（gòu）乃至经济发展（zhǎn）方式转变（biàn）的广阔图景。

上述连云港人士（shì）向经济观察报梳理了（le）近年来港口货（huò）运方式的变化，其中一个（gè）极为关键的（de）节点（diǎn）是2008年——在上个世纪80年代前，连（lián）云（yún）港铁路货运曾经一（yī）度占比（bǐ）超过70%，此后，这（zhè）一比例（lì）开（kāi）始缓慢下降，直到2008年。“2008年开（kāi）启的一轮大规模投资让包括钢铁（tiě）、煤炭在内的大宗货物（wù）运输量快速（sù）增加（jiā），铁（tiě）路的运力又没有明显提升，也就是从这里开始，铁路（lù）运（yùn）输（shū）占比（bǐ）快（kuài）速（sù）下降（jiàng），公路运输的占比快速上（shàng）升，并最（zuì）终（zhōng）成（chéng）为主流（liú）”，该人（rén）士（shì）对（duì）经济观察报表（biǎo）示。

一个数据是，在2008年后由于货物大幅增长，连云（yún）港曾经在一（yī）天内请求车（货主向（xiàng）铁路（lù）报请（qǐng）装（zhuāng）车的需求（qiú）数）需求6000车，但是当时承认车（铁路（lù）实际（jì）核（hé）准的计划数）也（yě）就1000车左右。

张（zhāng）晓东（dōng）向经济观察报列（liè）举了美国（guó）、德国等多个国家的案（àn）例来阐（chǎn）述这个规律：许多工（gōng）业（yè）化（huà）国家都曾（céng）经（jīng）历（lì）过货运（yùn）由铁路（lù）向公路摆动的过程，但最终又会（huì）出现一个（gè）铁路货运回（huí）暖的过程。“德国的铁路货运（yùn）占比一度低至（zhì）10%左右，最（zuì）后（hòu）经过（guò）一系列改（gǎi）革，铁路（lù）货运占比（bǐ）又开（kāi）始逐渐回暖”。

在张晓东看来，与公路相比，铁路在中长途货（huò）运、大（dà）宗商品（pǐn）货运（yùn）上具有（yǒu）一定的比较优势（shì），比如（rú）规模（mó）化成本、环（huán）保、时效（xiào）等多个方面。只不过在相当长的时（shí）间中，由（yóu）于基建投入（rù）、铁路改革推进进度等多个方（fāng）面因素（sù）的影（yǐng）响，这些比较（jiào）优势被短暂的“扭曲了（le）”，而现（xiàn）在确实是到了该（gāi）修复的时刻。

张晓（xiǎo）东对经济观察报（bào）表示，随着中国经济结构的转变，包括（kuò）煤炭在（zài）内的多个（gè）种类（lèi）的（de）大宗商品峰值已（yǐ）经过去，货（huò）运需（xū）求也很（hěn）难（nán）再出现快速增长的情况（kuàng）；高（gāo）铁和（hé）高速公路的建（jiàn）设（shè）高峰期也已（yǐ）经（jīng）趋于尾声，货运投入有余力加强（qiáng），从供需（xū）两端，“公转铁”的政策有了推（tuī）进的空间和基础。

尽管（guǎn）对于政策推进的节奏仍有多种观点，但是所有的（de）采访对象都认为，“公转铁”的形（xíng）势已经到（dào）了必须要推进（jìn）的时（shí）刻了。

数年前，李（lǐ）乃龙曾赴海（hǎi）外参观过美（měi）国的（de）货（huò）运状况，参观过程中（zhōng），李乃（nǎi）龙已经（jīng）察觉（jiào）了美国货（huò）运结构与（yǔ）中国的巨大不（bú）同——美国铁路、水（shuǐ）路运（yùn）输主导了整个大宗货物流（liú）通——以及这种不同所带来的种种便利和（hé）效率（lǜ）。

在（zài）那一刻，李（lǐ）乃龙（lóng）就（jiù）意（yì）识（shí）到了，改变一定会发生。